作者: admin

　　[摘要]农民工是我國改革開放和工業化、城市化進程中湧現出的一支新型勞動力大軍，他們在為城市繁榮和農村發展做出重大貢獻的同時，卻沒享受應有的的社會保障。本文從建設社會主義和諧社會的視角，考察了农民工社會保障的現狀，深入剖析农民工社會保障缺失的隱患、發展滯后的根源及其建立健全农民工社會保障制度的意義，並從戶籍制度改革、利益訴求渠道以及保險關係的轉移和接續機制等方面，提出了富有針對性的政策措施。

　　[關鍵詞]和諧社會　农民工　社會保障

　　农民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現的特殊群體，特指具有農村戶口，卻在城鎮務工的勞動者。农民工已成為我國產業工人的主體，他們使我國工人隊伍結構發生了歷史性的變化，他們為城市繁榮、農村發展和國家現代化建設做出了重大貢獻。然而，作為城市的“邊緣人”，农民工享受的社會保障程度很低。《國際勞工組織宣言》指出：“沒有社會的安定，就沒有社會的發展；而沒有社會保障，就沒有社會的安定”。农民工的社會保障是社會主義和諧社會建設過程中不可忽視的重要方面，它不僅涉及农民工的切身利益，而且直接影響社會的穩定。只有為农民工提供可靠的社會保障，才能對他們到城市工作、生活產生強大而持久的吸引力，才能有效開發和配置農村豐富的人力資源，促進生產力的持續發展和社會的穩定和諧。

　　一、农民工社會保障缺失的現狀

　　农民工被貼上的身份標籤是农民，而政府對企業在雇傭農村勞動力中應該承擔的必要責任不明確，雇傭農村勞動力的企業通過降低水平或不承擔其社會保障（以农民工流動性大、建立個人賬戶不便、參加各項保險將導致企業負擔過重等為理由，不予辦理保險），將風險轉嫁到农民工身上，使得农民工的權益保障問題十分嚴峻，尤其是他們在社會保障方面所面臨的困境更是對構建和諧社會提出了挑戰，已誘發了一系列複雜的社會問題。

　　1.农民工的勞動權益保障：權利與義務失衡

　　從就業模式看，农民工的就業模式是一種勞動契約式的模式，並不含有勞動保障或就業保險，合同契約的作用微乎其微。儘管國家明確要求勞資雙方必須簽訂，但在實際中，大量用人單位沒有與农民工簽訂勞動合同，當發生僱用糾紛時，因事先沒有明確的契約，造成了农民工的利益嚴重受損。即使是簽訂了勞動合同，其合同的內容也是主要體現企業僱主意志的霸王條款，即只強調农民工的義務和用工單位的權利，而忽視农民工的權益和用工單位的責任。從勞動狀況看，據廣東省團委和南方日報社聯合組織的調查，外來工條件極差，工作環境惡劣，超時疲勞現象十分嚴重。他們經常加班加點，每天幾乎工作10～14小時（80.5%），幾乎沒有休息日（47.2%），勞動嚴重超時（劉開明，2003）。從來看，由於沒有法定的條款規定农民工應該享有何種工資，產生了由僱主決定工資而不是遵循“按勞分配”的原則。由於勞動者在供遠大於求的勞動力市場中處於弱勢地位，資方把單位時間的勞動報酬壓到最低，迫使工人不得不多加班加點來保障基本收入。

　　2.农民工的：參保率低和退保率高

　　2001年，勞動和社會保障部發布的《關於完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》（勞社部發[2001]20號），對农民合同制職工參保、轉移及退保做出了規定。部分省市制定了相應的政策，對农民工的養老保險進行了有益的探索。如北京市於2001年9月1日起正式實施《北京市农民工養老保險暫行辦法》，浙江省要求农民工在2003年前參加統一的城鎮企業職工社會保險，等等。從各地的制度推行情況來看，制度的認可度很差，出現了农民工養老保險的參保率低和退保率高的現象。據勞動和社會保障部調查分析，截止到2005年5月，我國進城农民工約為1億人，而參加養老保險的總體參保率僅為15%左右，並且參保者中能夠達到15年以上繳費並工作到退休年限享受養老待遇的人數更少。同時，已參保农民工的退保問題嚴重，部分地區农民工的退保率甚至高達95%以上。

　　3.农民工的：制度建設亟待完善

　　從保護勞動力資源的角度講，农民工最應該辦理醫療保險，因為他們幾乎包攬了城市裡最臟、最累和最險的工作。但是，大多數农民工卻沒有參加醫療保險，遭到疾病的侵擾不能及時就醫，病情被拖延。據勞動和社會保障部課題組2005年的調查显示，农民工參加醫療保險的平均參保率僅為10%左右，已參保的农民工儘管可以享受醫療費用報銷，但是由於只報銷超出起付線部分的一定比例，农民工仍然要自付一部分，對於難以承受自付部分的农民工來講，實際上他也享受不到相應的待遇。此外，雖然已有相當數量的农民工參加了，但是這樣一個關係到人的生命權的保險在實際中也常常得不到有效實施。發生工傷事故時，賠付主要由僱主決定。因此，农民工的醫療保險必須認真解決，亟待制度建設進一步完善。

　　4.农民工的：社會風險難以規避一

　　談起失業問題，人們首先想到的往往是城市居民，而實際上生活在城市中最底層的农民工，由於大多數都是在非正規部門就業，他們失業的機率更大，問題更為嚴峻。政府和社會對城鎮下崗職工支付了大量的社會保護成本，他們失業后可以領取失業金、最低生活保障金以及享受再就業工程的各種優惠；而對於农民工，他們失業后，首先是依靠自己過去的積蓄生活，其次依靠向親友、老鄉借錢以解決失業期間的各種費用，很少有人能得到就業單位或地方政府組織的幫助。此外，對於农民工的就業，政府幾乎沒有支出任何成本，比如勞動部門提供的再就業的免費培訓和免費提供的就業機會，反而為了保護城鎮職工而對其就業設置了一些障礙。因此，农民工的失業風險，在現實的制度框架里，被擴放得很大。

　　二、农民工社會保障缺失的原因及隱患

　　1.由戶籍制度形成的城鄉二元社會結構是农民工社會保障缺失的根源

　　1998年以來，我國全面推進社會保障制度改革，但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎，且重心明顯傾向於城鎮。而自從原有的集體保障和合作醫療制度隨着以社隊為基礎的集體經濟的瓦解而喪失之後，農村基本上陷入了不得不依靠單一的傳統家庭保障的境地。走出農村的农民工雖然從事非農產業，但由於他們還是農村戶口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社會保障外。即使有些地方制定了有關农民工社會保險的暫行辦法，但由於種種原因，絕大多數农民工仍然遊離於社會保障的“安全網”之外。

　　2.农民工的邊緣性社會地位不利於他們表達自己的利益訴求

　　农民工社會身份和職業上的矛盾直接導致他們淪為社會邊緣性群體。這決定了關於他們的社會保障政策議程的設立途徑較少、設立過程緩慢且無法有效表達他們的利益訴求。具體表現為，一方面，农民工群體的選舉權和被選舉權沒有得到有效落實，缺乏制度化表達其利益訴求的途徑；另一方面，工會組織還沒有成為农民工群體提出政策訴求、保障勞動權益的有效組織，從而使得通過內在途徑建立农民工社會保障的政策議程缺乏制度化和常規化機制。一般而言，建立政策議程的途徑可分為外在途徑和內在途徑。由於缺乏有效的內在途徑，农民工社會保障的政策議程大多是通過外在途徑建立的，即政府主動尋找、發現农民工社會保障的相關問題，並納入政策議程。這些都不利於充分、全面地表達农民工社會保障方面的利益訴求，不利於迅速、有效地建立农民工社會保障的政策議程，不利於农民工社會保障政策的及時出台和有效執行。

　　3.資金短缺問題是农民工社會保障發展滯后的重要客觀原因之一

　　近年來，國家和政府雖已集中力量加強城鎮社會保障制度的改革與建設，以確保經濟體制改革的順利進行，但城鎮職工養老保險、失業保險、醫療保險以及工傷保險等仍舊陷在資金困境之中。當城鎮社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的农民工群體考慮在制度範圍內，必然要面臨更為嚴重的資金困難。而且，要保障农民工子女正常入學，這對城鎮現有的教育資源又是一大挑戰，教育經費需求的擴大也是個現實問題。

　　4.社會保險關係難以轉移和接續是建立健全农民工社會保障制度的技術難題

　　农民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到有效保障具有直接關係。而深層次的技術問題，是由於农民工頻繁流動，單位和农民工參保繳費后，社會保險關係難以轉移和接續。农民工的工作流動性大，工作場所不固定，而現在我國社會保障的社會化管理和服務進程較慢導致統籌層次低和服務水平差，特別是缺少一個確保社會保障關係能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理機制。目前，即使是在同一個縣或市的範圍內，也由於外來农民工暫時失業或者頻繁變動工作，使社會保障部門面對煩瑣的手續而疲於應付。由於城鄉社會保障制度沒有對接，外來的农民工一般不發達地區，其戶口所在地的農村社會保障制度一般沒有建立，這樣一旦他們離開所工作的城市，其參加保險的個人賬戶便無法轉回原籍，於是理性的選擇就是退保，就是退回原來的土地保障和家庭保障。然而，這種退保行為，無論是對城鄉社會保障制度的發展，還是對城鎮化的推進，都是最不利的因素。

　　5.社保立法不健全，缺乏對农民工社會保障的法律保護

　　我國社會保障立法不完善，尤其是關於农民工社會保障的法律保護嚴重滯后。（1）自1998年以來，我國相繼建立了城鎮職工養老、醫療保險等相關法律，但關於农民工社保問題沒有相應立法。目前，只有一些零散的地方性法規和一些規範性文件對农民工的社會保障權益加以規定。（2）因為各地法規不統一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協調甚至矛盾之處，從而使現有的關於农民工社會保障的地方性法規和一些規範性文件無法發揮出應有的作用。（3）由於缺乏全國性的法律規定，在促使企事業單位履行繳納农民工保險金義務時，很難獲得法律的強制性原則的保護，也無法通過司法途徑來強制保障企事業單位如約履行。（4）我國現行各部門法中缺少相應的制度加以配合，《民法》、《刑法》、《勞動法》中缺少相應的規定來支持农民工社會保障法的建立。

　　此外，农民工社會保障缺失的原因還有：用人單位不夠重視或因勞動力成本控制而推卸責任，地方政府和招商引資部門甚至把不參加社會保險作為吸引投資的優惠政策，等等。

　　农民工社會保障的缺失，會導致一系列的隱患和問題，主要表現在：1农民工社會保障的缺失將導致社會的不穩定。农民工絕大部分從事社會的中低層職業，又面臨較大的失業風險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊了社會的不安定因素。2不利於統一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋於其中，是否能進一步將符合條件的农民工包括進來，關係到統一的勞動力市場能否最終形成。3不利於推進我國城鄉社會結構的轉型，不利於推進城鄉居民平等分享經濟與社會發展的成果。4不符合市場分配的基本原理。农民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應得到適當補償，但再分配卻基本將农民工排除在外，這違背了市場分配的基本原理。建立健全农民工社會保障制度不僅是快速實現我國社會結構轉型和提高城市化水平的需要，也是深化農村改革的需要；它不僅有利於兼顧社會公平與經濟效率，有利於社會穩定和發展，更是建設社會主義法治國家，構建社會主義和諧社會的需要。

　　三、建立與健全农民工社會保障的制度對策

　　1.深化戶籍制度改革，逐步取消戶籍制度及附着其上的各種歧視性制度

　　农民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波於城市與農村之間，帶來一系列社會問題，其根源是因為戶籍制度及附着其上的各種歧視性制度。只有取消戶籍制度，逐步實現公民遷徙自由，才能使一部分工作穩定和有能力的农民工逐步在城鎮落戶，推進城鎮化，減少农民數量，最終解決中國的“三農”問題，消除社會保障領域存在的二元現象。改革戶籍制度，徹底拆除分隔地區和城鄉的圍牆，形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制，使一些有能力的农民工進入勞動力市場，獲得城市社會保障，而不是作為一個群體被排斥在城市社會保障體系之外。

　　2.建立工會組織，健全利益表達機制，保持順暢的农民工利益訴求渠道

　　資強勞弱是市場經濟中一種普遍的現象，由於掌握的資源很少，农民工儘管人數眾多，但在公共決策中缺乏話語權，屬於“沉默的大多數”。涉及农民工利益的時候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。健全利益表達機制，例如社會輿論的彙集和分析機制、暢通社情民意反映渠道等，是構建和諧社會不可迴避的重要環節。在农民工中建立工會組織不僅可以維護农民工最基本的合法權益，而且能使工會成為农民工融入城市生活的“助推器”。作為农民工最重要的利益訴求渠道之一，工會應努力發揮的作用是：最大限度地將农民工組織到工會中來；着力抓好宣傳教育工作；堅持走依法維權之路；推進勞動關係三方協商機制的建立和完善；積極參與的處理。

　　3.創新农民工社會保障制度的基金籌集機制

　　农民工社會保障制度運行面臨着基金短缺難題，农民工社會保障基金籌集應該開闢新思路，創新基金籌集機制。首先，運用稅收優惠政策鼓勵用人單位為农民工繳納社會保險費，如規定企事業單位為农民工繳納社會保險費可在稅前列支。其次，對完全市民化的农民工，實行承包土地轉讓制度，將其轉讓收入全部或部分納入农民工社保基金，並折算成本人一定年限的個人賬戶積累額。這既有利於农民工社保個人賬戶積累，又能促進農村土地經營規模的擴大。〔6〕最後，在农民工輸入城市與农民工輸出地區建立一種橫向財政支付制度，這種制度可看作是城市對农民工的補償。

　　4.建立健全农民工社會保險關係的轉移和接續機制

　　农民工社會保障管理既要考慮保持與現行制度的銜接，又要適合农民工的特點和需要。從長遠來看，應當把农民工納入城鎮社會保障體系，但农民工工作場所的不固定、工資收入的不穩定、未來歸宿的不確定等因素又不得不考慮。這就需要相關部門設計一個確保社會保障關係能夠在城鄉之間、地區之間轉移的管理模式。

　　5.加強立法工作，完善司法保障措施

　　法律制度的欠缺給农民工社會保障帶來了一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使农民工社會保障工作走上規範化的軌道，建立起與經濟和社會發展相適應的农民工社會保障體系，就必須制定一系列適應农民工社會保障的法律法規，並在政府的主導下，明確規範主體各方的社會保障職責。同時，應逐步完善司法保障措施，如果沒有嚴格公正的執法，农民工社會保障問題依然是無法真正解決。

　　此外，要加強政府對农民工社會保障落實情況的監督，強化社會保障行政職能部門對相應的業務管理部門和基金營運機構的監督，發揮社會監督即新聞媒介監督和群眾監督的作用，建立和完善相應的監督機制。

　　參考文獻：

　　〔1〕鄭功成。农民工的權益與社會保障[J].中國黨政幹部論壇，2002，（08）。

　　〔2〕彭宅文。中國农民工社會保障發展緩慢的原因分析[J].雲南社會科學，2006，（01）。

　　〔3〕周亦喬。關於解決农民工社會保障問題的探討[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2004，（02）。

　　〔4〕羅志先。當前农民工社會保障權現狀、缺失原因及其對策思考[J].中共中央黨校學報，2005，（04）。

　　〔5〕沈君彬。农民工權益保障缺失：現狀、根源、對策[J].中共福建省委黨校學報，2005，（09）。

　　〔6〕張　莉。农民工社會保障的反思與制度建構[J].理論學刊，2005，（10）。

　　柳松 禹規娥 劉春桃

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　　我國社會保障制度經過二十多年的探索實踐和不斷髮展，取得了很大的成績，為我國經濟建設和社會穩定發揮了積極作用。隨着經濟社會環境的變化，如何進一步深化改革，加快建設與我國經濟發展水平相適應的制度，實現社會保險事業全面、持續、協調、健康發展，是值得我們認真思索和研究的一個重要問題。

　　一、現有社會保障制度存在的缺陷

　　中國是一個人口眾多的發展中國家，而且社會保障制度起步較晚，社會保障制度改革所面臨的問題，要比其他國家複雜得多；既有舊體制遺留下來的問題，又有新體制遇到的新問題，這些問題往往交織在一起，其主要表現為：

　　（一）城鎮社會保險覆蓋面窄且難以擴大

　　目前參加城鎮社會保險的單位絕大多數仍為原來的國有、集體企業，從人員構成看，個體、私營經濟組織只佔總數的8%.大量湧現的個體、民營經濟不參保或參保不繳費的現象十分嚴重。一些已參保單位採取盡可能少報總額的手段偷、漏社會保險費。國有企業停產、改制、破產等無力繳費，造成大量參保人員的流失。

　　（二）社保基金難以維持

　　社保基金難以維持問題，最突出的是企業。自上世紀90年代後期以來，全國企業養老保險金收入，即使在“空賬運行”下都無法滿足支出需要，且年度赤字規模呈逐步擴大之勢，據最新統計資料表明，目前全國養老保險金統籌賬戶佔用個人賬戶2.5萬億。養老保險金採取拆東牆補西牆的方法，強大的“統籌”力量逼迫個人賬戶成為“空賬”。

　　在方面，隨着下崗與失業並軌，失業保險體系在財務方面的不可持續性苗頭迅速顯現，部分省份失業保險金出現收不抵支現象。鑒於中國巨大的就業壓力，在未來相當長時期內，高失業難以避免，因此，現行失業保險體系要想保持長期收支平衡幾乎不可能。

　　“統賬結合”的制度在多數地區都是實施不久。雖然從表面看，醫療保險制度是可持續的，但目前做到的只是統籌基金維持收支平衡，且以嚴格控制受益範圍為基礎，部分參保人員個人帳戶資金嚴重不足，個人負擔過重是普遍現象。其次，參保人、醫療服務機構設法侵蝕統籌基金以牟取個人或小群體利益的動機普遍很強，且手段多樣化。在這種形勢下，醫療保險統籌基金能否維持長期收支平衡值得懷疑。

　　（三）社保基金管理漏洞很多

　　在養老保險方面，除前面提及的大量企業逃避參保等問題外，目前較為普遍的問題是不合規的提前退休以及退休人員死亡後由家屬繼續領取等。

　　在失業保險方面，最突出的問題是難以有效甄別參保人員尤其是登記失業人員的實際就業狀態，造成了已經重新就業仍繼續領取失業保險金的現象。

　　在醫療保險方面，存在的問題是參保人、非參保人、醫療服務機構對醫療基金的侵蝕行為比比皆是，而醫療保險管理機構對此基本沒有有效管理的能力，尤其是基於信息不對稱，無力控制和管理醫療服務機構的行為。

　　（四）農村地區的社會保障體系尚未完全建立。與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，佔總人口的80％以上，但是農業人口所享受的社會保障支出比例則少得可憐。據統計，截至2004年底，全國共1887個縣（市、區）不同程度地開展農保工作，5387萬农民參保，積累保險基金285億元，205萬人領取養老金，當年保險金支出20億元。目前，我國公共醫療衛生投入的80％在城市，世界衛生組織將中國衛生資源配置的公平性排在191個成員國的188位。另外，農村最低生活保障覆蓋範圍最小，待遇標準很低，有的地方陷入停頓狀態，有的地方已形同虛設。

　　（六）社會保障法制滯后

　　社會主義市場經濟應是法治經濟，與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度也必然要求法制化。目前還沒有一部社會保障的法律規範，國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會保障制度被分割。在社會保障方面發生爭議，進行或提起訴訟時，由於立法滯后，和人民法院無法根據有效的法律規定進行仲裁或判決，一定程度上處於無法可依之狀態。

　　二、完善現有社會保障制度的措施

　　社會保障制度是社會穩定的“安全網”，關係到我國改革、發展、穩定的大局，關係到國家的長治久安。要把改革不斷推向前進，必須相應推進社會保障制度改革，探索建立一套適應社會主義初級階段基本國情的、符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度。

　　（一）加快社會保障的立法進程。社會保障制度是一個國家重要的經濟社會制度，必須納入法治軌道，並依靠法制來保證實施。同時，有無完備的法律法規，也是一個國家社會保障制度是否成熟的一個基本標誌，只有體制、機制、法制“三制”健全完善，才能保證社會保障事業的順利發展。為了加大社會保障制度改革的力度，加快社會保障制度改革的進程，確保社會保障事業健康有序地發展，在我國早日建立與社會主義市場經濟體制相適應的規範的社會保障體系，我們應當在積極進行改革實踐的同時，加快社會保障的立法進程。目前，由於社會保障法律法規立法層次低，在我國已經制定出來的中，比較普遍地存在着缺乏法律責任的現象，無法發揮法律規範的強制功能，無法確保社會保障措施的有效實施。因此，國家必須加快制定《社會保險法》。

　　（二）以擴大覆蓋面為重點，加快完善城鎮社會保險體系。社會統籌必須具有較大的範圍，不能過窄。“低水平、廣覆蓋、多層次”是一個相輔相成的有機整體。廣覆蓋的目的是為了更好地互濟，互濟功能的發揮取決於社會統籌的層次，而社會統籌的層次又取決於現實的經濟發展水平和各方面的承受能力。社會保險遵循“大數法則”，即參加保險的人數越多（覆蓋面越大），互濟功能就越大，抗禦風險的能力就越強，人數的廣覆蓋是做大做強社會保險的堅實基礎。所以，我國社會保障制度改革的目標是要覆蓋城鎮全體勞動者。社會保險應該是面向社會全體成員的，所有在統籌範圍內的社會成員和單位都要無一例外地參加社會保險。

　　為了調動了民營企業參保的積極性，筆者認為對於非公有企業，可以採取“低門檻進入、低標準享受”的養老保險參保辦法。在降低繳費標準的同時，調低基礎養老金的待遇標準。同時，社會保障必須實行多層次，不能“單打一”。我國正處在社會主義初級階段，基本保障的標準不可能高，只能保基本。但是為了體現效率優先的原則，為了滿足不同企業、不同行業、不同人群多層次的社會保障需求，為了調動家庭及社會各界的力量，必須通過大力發展補充保險和商業保險、積極開展社會救助、鼓勵進行個人儲蓄性積累保障等多種形式，建立多層次的社會保障體系。如果不發展補充保險等多種保障形式、建立多層次的社會保障體系，基本保障也難以鞏固和發展。

　　（三）加大對社會保障的資金投入，增收節支。社會保險的制度運行有賴於資金的支撐，社會保險遠期基金支付壓力很大，若要緩衝壓力，填補缺口，必須逐步做實個人賬戶，真正實現現收現付向部分積累的模式轉換，同時要加大對社會保障的資金投入，增收節支。一是各級財政預算用於社會保障的支出必須提高比例，筆者認為應從國有資產收益、國有土地出讓收入等預算外收入中提取社會保障資金，以實現社會保險基金保值增值。二是將日益增大的社會保障基金基金投入資本市場，把保值增值的壓力轉變為良好的投資回報。但要堅持如下的原則：始終把社會保障基金的安全放在第一位；實現社會保障積累基金和國家經濟建設的良性循環；嚴格監管，確保完好。三是建議在全國推行廈門等地已實行多年的社會保險費由地稅部門統一徵收的辦法，以強化征繳管理，做到應收盡收。四降低待遇，減少替代率。五是適當推遲退休年齡。

　　（四）完善社保基金的管理，加強社會保險經辦機構的能力建設。要完善社保基金的管理，打擊騙保行為，首先建立信息聯網，是社會保險管理方面非常重要的一個領域，也是一個基礎工作；廣泛運用現代化化信息管理技術，健全養老、失業、醫保信息監控體系，利用信息系統進行異常數據的監控、分析，有針對性地進行監督檢查；同時採取宏觀與微觀、常規與突擊、全面與重點等方法，提高監管水平和效率。其次，大力宣傳舉報制度，將養老、失業、醫保政策執行過程置於全社會的監督之下，營造全社會打擊騙保行為。再次，加大處罰力度，發現一例，查處一例，決不手軟，並在媒體公開曝光，讓“騙保碩鼠”無處藏身。

　　社會保障是一項技術性、專業性非常強的事業。需要大批熟悉政策、精通業務的高素質管理人才（如精算師、基金管理人和基金投資人等）和一支既有理論和政策水平、又有實際操作能力的幹部隊伍，應當加強這類專業人才和幹部隊伍的教育與培養，保證新的社會保障體制的有效運作，更好地行使社保機構的管理職能。

　　（五）逐步建立農村社會保障制度。我們無論從消滅城鄉差別和縮小工農業產品剪刀差的社會發展目標看，還是從穩定社會經濟政治秩序，健全社會保障體制的目標看，無論從廣大农民兄弟理所應當的要求看，還是從各級政府的歷史欠債和應當承擔的現實責任看，農村都是我們建立健全社會保障制度，實施改革與制度創新絕不能忽視的廣大區域。沒有農村的社會保障，也就談不上完善的社會保障體系。中國的社會保障目標是讓十三億人口不同程度地享受到社會保障，特別是九億農村人口。要做好當前農村社會保障工作，筆者認為應從以下五個方面着手建立農村社會保障制度：一是建立和實行農村居民的最低生活保障制度。二是建立和實行失地农民的養老保險和失業保險。以土地換保障，率先建立失地农民的養老和失業保險已經是勢在必行。三是積極探索國家糧補資金用於農村社保建設的途徑。筆者認為應把糧補資金用於建立基本養老保險和基本醫療保險。四是加快農村新型合作醫療制度建設步伐。要按照“風險共擔、互助共濟”的原則，着力完善政府推進、农民互動、社會參與的工作機制，加快以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度，不斷提高农民的醫療保障水平。五是切實保護“农民工”的合法權益。“农民工”是一支在城市化進程中只完成了職業轉換卻沒有完成身份轉換的特殊群體。目前，最迫切的是儘快建立农民工的工傷保險制度、養老保險制度和大病、疾病的住院保障機制，以及合法權益受損或遭遇不公平待遇時的社會救援制度。因此，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，建立起覆蓋農村的全社會保障體系是建設社會主義新農村的重要內容，也是構建和諧社會的基本要求。

　　（六）縮小機關事業與企業職工的退休待遇差距。目前，企業職工的退休金與機關事業單位的退休金差別很大，由此引發了一些社會問題。因此，應適當節制機關事業單位退休金上漲的幅度，同時也要提升企業職工退休金的水平，逐步縮小差距。並根據國際通行做法，對公務員專門研究制定社會保險相關政策規定。

　　總之，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度是事關人民群眾的切身利益，事關和諧穩定的大局；因此，必須加快社會保障制度改革的步伐，使社會保障這項“關乎國運、惠及子孫”的偉大事業真正健康有序、紮實有效地順利推進。

　　（作者單位：廈門市審計局）

　　李志紅

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　　【內容提要】發展權作為人權體系的重要組成部分，對於全人類人權的普遍實現發揮着舉足輕重的保障功能。由於受到城鄉二元結構影響，致使农民工發展權實現中的农民工社會保障問題成為我國當前理論和實踐領域中的嚴重問題。在發展權視角下提出制定法律，提供法律保障，合理確定法定保障項目，改革戶籍制度，創造公平環境，強化培訓，提升农民工素質，保障水平與社會經濟發展水平相適應，承擔政府責任，實現共籌資金，建立完善农民工社會保障體系。

　　【關鍵詞】人權 發展權 农民工 社會保障

　　發展權的人權地位首先在國際法律層面上受到認可，逐步引起發展中國家憲法規範的重視並在其實踐方面取得了一定的成就。但至今，由於受到城鄉二元結構影響，致使农民工發展權成為我國當前理論和實踐領域中的嚴重問題。為此，我們從發展權角度深入開展對當前我國农民工社會保障問題展開研究，以期對我國社會主義建設有所助益。

　　一、發展權與农民工發展權

　　（一）發展權

　　發展權是指個體和集體基於持續而全面的發展需要而獲取的發展機會均等和發展利益共享的權利。1986年聯大通過的《發展權利宣言》第一條第一款規定：“發展權是一項不可剝奪的人權，由於這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進並享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能夠獲得充分實現。”

　　在人權系統中，發展權是一項嶄新的權利，是生存權的延伸，是個人權利和集體權利的綜合，是每個人及其集合體有資格自由地向國內和國際社會主張參與、促進和享受經濟、社會、文化和政治各方面全面發展的一項基本人權。首先，發展權是全體人類的權利，其主體具有普遍性。任何基本人權為普遍主體共同地享有是其成為基本人權的先決條件，只為部分主體或特殊主體享有的人權不可能是一項基本人權。一切人，不論種族、膚色、性別、年齡、語言、宗教信仰、國籍、政治見解、社會出身、財產、身份、能力等等各方面差異或不同，都應一視同仁地享有發展的權利。其次，發展權是政治、經濟、社會、文化等諸方面發展權的統一體。基本人權具有繁衍、派生其他具體權利的功能，在微觀上繁衍、派生出了一系列非基本人權的具體人權形式，諸如經濟發展合作權、社會保障發展權、生活質量提高權、教育科技發展權等等。此外，《發展權利宣言》格外強調政府在發展權的實現方面所應承擔的責任，它強調：各國應採取一切必要的手段以實現發展權利，並確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業、收入公平分配等方面的機會均等，而且國家還應採取有效措施以確保婦女在發展過程中發揮積極作用，並進行適當的經濟和社會改革以根除所有的社會不公正現象；鼓勵民眾在各個領域的參與。

　　（二）农民工發展權

　　任何一個概念都會隨時代發展而被不斷注入新的內涵，其意義也會相應得以延展。發展權就是這樣一個概念。“农民工發展權”的提法隨着农民工問題的凸顯、社會對农民工問題普遍關注的深入而頻頻出現。發展權的提出在人權發展史上第一次賦予了人權以動態發展的理念。發展權的內涵顯然不同於第一、第二代人權，它所關注的並不是與傳統的公民權利、政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利并行的一種人權，而是關注着人權在質與量上的全面提升。

　　农民工發展權屬於發展權的範疇，是一種特殊性的發展權。农民工發展權是指在現階段中國社會中，农民工作為“弱勢群體”，自主地行使參與、促進發展的行為權和獲取發展利益的收益權的統一，從而享受在不同時空限度內得以協調、均衡、持續地整體良性發展，維護农民工作為人的尊嚴價值和享受到真正的國民待遇的一項基本人權。簡言之，农民工發展權是關於农民工發展機會均等和發展利益共享的權利。农民工發展權的核心內容則應是保障农民工個人潛能的充分開發以及個性全面自由發展的權利。农民工作為社會成員和國家公民，應當擁有分享社會、政治、經濟資源和發展成果以及分享村社集體經濟成果的權利。农民工發展權旨在爭取使农民工享有在社會中良性發展的權利，它既包括农民工享有隨經濟、政治、社會、文化發展充分實現其基本自由的權利，也包括农民工享有參與和促進經濟、政治、社會文化發展的權利。

　　二、發展權與农民工社會保障

　　社會經濟的發展為人權內容注入了豐富的內涵，起源於西方社會的保障制度隨之也發生了變化，其內涵也有了相應發展，將社會成員的發展權也注入社會保障的理念之中。

　　我國絕大多數人口居住在農村，廣大農村社會保障機制很不完善。進一步建立健全我國社會保障制度，成為社會關心的熱點和人們普遍關心的問題。為了適應社會經濟發展的需要，建立、完善或改革社會保障制度勢在必行，而农民工的社會保障問題又是我國社會保障制度建設的瓶頸，本文僅就發展權視角下的农民工社會保障問題做淺顯探討。

　　發展權是公民社會保障權利內涵的自然演進。發展權是一項人權，沒有發展生存就不能持續，所有的基本權利和自由必然與生存權、不斷提高生活水平相聯繫。具體而言，發展權包括經濟、政治、社會、文化、生存五方面的內容。最初以保障公民生存權的形式出現在各國立法中的社會保障權，是指在公民由於年老體弱、疾病、傷殘、失業等原因喪失勞動能力或發生暫時困難的情況下，享受由國家和社會提供的物質保證，滿足其基本生活需要並提高生活水平的權利，無論公民的身份、性別、等級、民族、語言、宗教、財產、出身等，都享有該權利。社會保障的基本理念就是當社會成員淪為社會弱勢群體時，國家和社會提供一種援助性措施，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活。在我國，隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，勞動力市場化調節使農村剩餘勞動力向城鎮轉移速度不斷提高。目前，我國农民工的人數在兩億人左右，且平均每年以500萬人左右的規模迅速增加。在現時的中國，农民工生存權具有弱者身份性和脆弱性。在現實社會，农民工作為社會的一員，具有基於人權過體面生活、被平等對待的權利。农民工有權享有個人尊嚴和人格的自由發展所必需的政治、經濟及文化方面的權利，有權享有一個符合人的尊嚴的生存基礎。社會保障直接以“人性”作為對象，是維護人性尊嚴的具體表徵。賦予农民工社會保障權，並將國家作為农民工享有該權利的義務主體，廣大农民工將不會再有生活無着的憂慮和窘迫，並能夠保持着自己的人格和尊嚴。

　　三、我國轉型時期的农民工社會保障現狀

　　农民工作為社會成員、國家公民應享有社會保障的權利和利益。农民工社會保障是以政府、农民機構和非營利社會組織、市場等力量為多元化實施主體、以全體农民工為保障客體、以為农民工提供維持最基本物質生活保障為內容、以國家的法律和相應政策為手段來實現保障社會安全和穩定目的的社會保障制度。但是农民工社會保障權益缺失已是不爭的事實，其主要表現為：

　　（一）農村社會保障形式單一，水平低，覆蓋面小，社會化程度低。

　　社會保障體系包括、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等內容，其中、、等社會保險和最低生活保障是核心的部分。按照國民權利平等原則，农民應平等地享有這些社會保障內容。但事實上，大多數的權益內容大多數农民未享有。农民工已成為中國工人階級的重要力量，在國民經濟中了舉足輕重的地位，但是农民工的待遇是不平等的，中國农民工養老、失業、醫療、工傷、女職工的參保率分別只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5%，而农民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率就更低，分別只有2.9%、3.1%和5.6%，如此低的社會各種保險的參保率，給當前和未來的工作、生活、社會穩定都留下了較大的隱患，农民工在城市無論奉獻了多少年，終歸還是农民，難以真正融入城市。農村社會保障體系發展滯后給农民工生活帶來了嚴重的後果，如农民工生病因無錢而未就診，因病致貧、返貧的农民一般占貧困戶的30%-40%，有的地方甚至高達60%.由於農業發展水平較低、勞動者素質較差、抵禦自然和市場風險能力較弱，农民工收入狀況不穩定，養老非常困難。亟需擴大農村社會保障的覆蓋面。

　　（二）市場經濟的發展不斷打破傳統農村集體、家庭和土地等固有的保障形式空間，使得社會公共服務不足，生活條件較差。

　　隨着非農就業機會增加，農村人口尤其是青壯年大量外出，收入來源呈現多元化趨向，土地相對收入不斷下降，土地保障功能趨於下降。社會保障是全社會各個方面的力量提供保證社會各個階層獲得社會生存、發展空間的機制。多元化的农民社會保障實施主體多未惠及农民工：农民工不能享受和廉價租房待遇，多數非公有制小企業不提供職工宿舍，农民工只能租住民房，費用高、生活設施差，安全缺乏保障。非營利的社會團體（包括中華慈善總會、減災委員會、中國紅十字會、中國殘聯、全國老年基金會等公益性組織）未深入农民工，由於社會救助實行屬地化管理，城市、農村都沒有把異地打工的农民工納入社會救助範圍，使得他們無法享受當地政府公共財政提供的最低生活保障以及醫療、教育、住房、司法援助等服務。從公平的角度應進一步加大基金投入和救助力度，規定村域社區非營利的社會組織（如社區內的基金會、慈善會、老人院、社區教育機構和其他服務機構等）在農村未籌措社會保障資金、組織社會保障資源、安排社會保障項目、實施社會保障政策、組織自願者活動、提供社區服務等責任。

　　（三）存在企業勞動崗位歧視。

　　進城務工人員所從事的大多是勞動強度大、工作條件差、技術含量低的工種，是城鎮職工不願涉足的“苦臟累險”崗位，單位的重活、臟活、累活、難活、險活都是农民工全部包攬。並且农民工沒有職業保障，單位不提供技能培訓，因此农民工在工作中只能維持起碼的生存，而不能從中獲得自身技能的提升，有所進步和發展。

　　（四）增長緩慢。

　　隨着我國經濟的快速發展，人民生活水平不斷提高，人們的工資水平不斷提高，但农民工的工資收入水平增長卻十分緩慢，农民工很難通過合理的收入增加使自己走出經濟困境。在我國南方外來勞動力集中的省份，過去10年农民工年工資增長率不足百元。有的地方农民工10年間月收入幾乎沒有什麼變化，甚至還有倒退。根據國家統計局科研所的統計數據表明，進城农民工的月均勞動收入增長率要遠遠低於城鎮職工，小時工資率的低出幅度更大。微薄的工資使得他們無法像其他城市常住居民一樣，平等地享受城市發展中的物質文明成果。

　　四、我國农民工社會保障權益缺失的原因分析

　　（一）發展成果共享理念未建立

　　確保國民共享社會經濟發展成果是建設社會保障制度的基本目標。我國社會經濟的持續高速發展，是全體國民共同努力的結果。农民工是我國社會經濟持續快速發展的重要力量，理應有權利分享國家社會經濟發展的成果。共享不僅要求全體國民可以分享經濟發展成果，也應當分享社會發展的成果。农民社會保障權益的擁有和實現除受客觀條件制約外，還受人們認識程度的制約。如果人們尤其是各級各類決策者對农民社會保障權益認識不足，就會導致在政策的選擇和制定上出現嚴重的公平性缺陷。當前，決策者對农民工理應享有社會保障權益和存在社會保障權益缺失的問題上已有共識，但對實施環節的一些問題還認知不足。這些落後認識對农民社會保障制度的推行形成了一定的阻力。

　　（二）二元社會結構存在制度缺陷，傳統的農村社會保障嚴重滯后

　　二元社會結構是农民工社會保障問題產生的制度原因。建國后，我國形成了城鄉二元社會保障模式。城市形成以就業為中心的較為完整的社會保障模式；農村形成以集體為依託的較低層次的社會保障模式。在農村通過高級農業合作社組織實施以社會救助、社會福利和優撫安置為主要內容的集體保障制度。轉型時期傳統的農村社會保障嚴重滯后。傳統的計劃經濟條件下的城市社會保障模式卻始終沒有覆蓋鄉鎮企業職工和進城农民工，與就業緊密聯繫的社會保障模式的運行機制還較為封閉，國家和企業為城市勞動者承擔很多的社會責任，職工終身依賴國家和企業：企業全部承擔養老、疾病、工傷、生育、死亡等保險待遇和各種福利、補貼，並且直系家屬也隨之受益。導致农民工權益的法益缺位、權利受損、救濟不暢，表面上是現行法律政策的問題，更深層次的原因則是作為限制公民流動的戶籍制度的合法存在。

　　（三）社會經濟發展水平落後

　　社會經濟發展水平落後是造成我國农民工社會保障權益缺失的決定性因素。社會經濟的發展是农民工社會保障實施的物質基礎。經濟發展水平對社會保障實施的範圍、程度和給付標準具有根本性的制約作用。從國外的农民工社會保障實踐可以看出，社會經濟發展水平是农民社會保障水平的決定性因素。實施社會保障需要推行成本（主要包括宣傳教育費和執行費用等）和財政社會保障費用的支出，受保人也要繳納一部分的費用，這就要求社會經濟發展要達到一定的水平。要建立較為完善的、保障水平較高的社會保障，國家和农民工個人都要有相當的經濟實力。要將近9億农民納入社會保障體系並保持一定的水平需要經濟發展到一定水平。

　　（四）政府職責履行不夠

　　政府能否完全和履行效果對农民社會保障的制度建設和實施都有着決定性的影響。政府在立法、政策制定、組織引導、財政支持、管理監督等方面應履行職責。忽視政府作為實現全體社會成員公平的主體所應盡的責任，導致了农民工社會保障被長期置於被忽略地位。由於歷史發展的不可分割性和延續性，先前不合理的政策措施所造成的不良後果又必然影響到後來的制度建設及其良性運行。政府職責履行不夠的主要體現是政策失當。政策偏差（尤其是財政政策）和政策機制某種程度上的失靈是導致农民工問題產生的主要根源。如改革開放以來，农民工為國家建設提供了大量的資金積累，政府理應按照利益對等原則對农民利益損失做出一定的補償，农民工理應享有社會保障權益。目前，农民還以上繳農業稅、其他種類的稅費（基金）為國家財政繼續做出貢獻。政府職責履行不夠還體現在對农民工社會保障的財政支持嚴重欠缺、立法不夠及其監管不力等。

　　五、發展權視角下农民工社會保障權益的完善措施

　　农民工追求平等就業，分配公平和合理分享經濟、政治、文化發展成果的願望日益強烈，由過去單純追求基本的生存向追求安實現自身充分發展轉變。我們必須正視农民工發展權保護的問題，積極尋求保護其合法權利的對策。法律保護是從根本上保障农民工發展權的制度基礎，同時加強對农民工權益的法律保護還必須標本兼治，既要注重對农民工政策的宏觀改變，清除不合理的城鄉隔離制度和其他阻礙农民工發展的排斥措施，更要完善立法，加強對农民工發展權的保護。

　　（一）制定法律，提供法律保障，合理確定法定保障項目

　　徹底改變就業中重城鎮、輕農村的就業制度和政策，將城鄉居民的就業放到同等重要的地位，納入整個國家的就業計劃，統籌兼顧，科學、合理、有效地利用我國豐富的勞動力資源。由於缺乏相應的法律保障，對他們的社會保障工作難以實現強制性原則，這是造成目前侵害勞動者社會保障權益現象存在的根本原因。所以，合理確定法定保障項目是構建我國農村社會保障制度的關鍵。

　　（二）改革戶籍制度，創造公平環境

　　要想真正解決农民的社會保障問題，最終的解決方式還是使其真正融入其所就業生活的城市，打破現有的城鄉二元結構限制。舊有的戶籍制度一直是阻礙农民工真正融入所在城市的根本所在，正因為戶籍的劃分，使得农民工無法享受到和城市居民平等的財產權、教育權、勞動權、社會福利保障權等等。因此，要加快戶籍制度改革，使农民工能夠突破戶籍制度障礙，實現由“农民工”身份向“市民”身份的轉變。而且，城市的就業政策上也應消除對城鄉居民不平等的待遇，取消對农民工市場准入的門檻，給予农民工平等的用工機會，加強對規範用工的監督。

　　（三）強化培訓，提升农民工素質

　　為了使從農村中轉移出來的勞動力能夠儘快地適應工業化的要求，推動我國社會的轉型，在我國農村應建立職業技術培訓救助制度。對失業的农民工進行職業培訓，既可以提高失業农民工從事原工作或新工作的技能，增強他們對新工作的適應能力，以便為其重新擇業、就業奠定基礎，還可以糾正其在過去工作中所養成的不良行為，諸如磨洋工、組織紀律觀念淡薄等問題，穩定农民工的情緒。我們必須通過職業培訓，提升农民工綜合素質，實現技能就業，增加就業的穩定性。

　　（四）保障水平與社會經濟發展水平相適應

　　根據國外建立社會保障的經驗和教訓，社會保障的水平和程度一定要和本國社會經濟發展水平相適應，否則，將帶來嚴重的負面影響。我國是一個農村經濟還比較落後的國家，農村社會保障項目和待遇水平的確定一定要和統籌區內的社會經濟發展水平相適應。筆者以為：低水平，廣覆蓋，隨着經濟發展水平的提高而逐步提高保障水平，應是我國農村社會保障立法堅持的一個基本原則。

　　（五）政府發揮主導作用，社會增加公共福利在農村的投入，建立完善農村社會保障體系

　　在實施農村社會保障制度過程中政府應當發揮主導作用，不斷探索新思路、嘗試新方法。政府應為农民社會保障履行核心責任，政府應是法律和社會公平責任的承擔主體。在市場經濟條件下，社會保障的法律制定、政策制定、制度改革、實施與監管等重大問題，都需政府出面解決。政府應當增加公共福利在農村的投入，建立完善農村社會保障體系。

　　參考文獻：

　　[1]張子成：“從強化农民發展權的視角看社會主義新農村建設”，載《中國黨政幹部論壇》2006年第9期。

　　[2]耿昕：“要重視农民工的發展權”，《邯鄲日報》2007年11月2日。

　　[3]匿名：“維護农民工權益，工會責無旁貸”，中華全國總工會新聞網。

　　山東理工大學法學院·曹緒紅

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* 標誌以漢字“介”為基本造型，簡潔明了地突出“介紹”，“中介”的內含。

* 標誌以兩個半型箭頭組成一個“介”字，既有積極向上的動感，又有雙向選擇牽線搭橋的寓意。

* 標誌外型以心型圖形構成，反映了公共職業介紹機構的公益性質。

* 標誌的整體圖案抽象地顯現出“人”字形，寓含了公共職業介紹機構以人為本的服務理念。

* 標誌顏色為紅色，在視覺傳達中象徵了公共職業介紹機構的一片愛心。

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　　不少农民工由於缺乏法律法規知識，或者被所蒙蔽，往往無法提供與國家法律規定要求相符的資料，在鑒定、認定、法律訴訟、追索賠償等過程中處於弱勢地位

　　新華社廣州1月31日電(記者黃浩苑、 王攀)“去年深圳連續發生了兩起农民工‘塵肺事件’，暴露出很多問題，我認為，應當高度關注，並且把塵肺等職業病納入，真正為廣大农民工撐起保護傘。”在廣州舉行的廣東省十一屆人大三次會議上，廣東省人大代表魏小明提出了自己的建議。

　　近年來，农民工群發性職業病頻繁發生，引發了社會對农民工職業病的關注。作為深圳選舉出的农民工人大代表，魏小明說，有關部門應更關注农民工的身心健康和職業病防範。她說：“目前，农民工就業環境差，缺乏應有的，致使农民工群發性職業病或中毒事件時有發生。”

　　农民工為什麼會遭遇塵肺等職業病之困？魏小明從自身經歷出發，分析認為，我國現行法律法規對職業病鑒定有着諸多規定，程序性“限定”較多，如需要具備明確的等，而不少农民工由於缺乏法律法規知識，或者被用人單位所蒙蔽，往往無法提供與國家法律規定要求相符的資料，在職業病鑒定、認定、法律訴訟、追索賠償等過程中處於弱勢地位。

　　“由於職業病具有潛伏性，不少工人一開始並不了解，而且全社會的關注度也不高。從大環境上說，我認為當前除了就業、勞動技能培訓、子女入學等問題之外，农民工的身心健康也應引起社會的關注，形成全社會幫助农民工預防職業病的大氛圍。”魏小明說。

　　其次，應當加強對农民工的相關教育和培訓，特別是在建築、石料加工、礦山開採、化工生產等重點行業加強對农民工的指導。

　　此外，魏小明建議，政府應着手建立職業病的醫療保障制度，把有職業病危害的企業納入工傷保險範圍之內。“職業病防治是一個長期的龐大的系統工程，需要建立科學、長效的機制，做到用人單位負責、政府監管、職工監督，這樣才能有效保障工人身心健康。”

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　　基本基金的計發辦法直接影響着參保個人繳費的積極性，進而影響到基本養老保險基金的收支平衡。為此，我國在國發[1997]26號文件和國發[2005]38號文件中對此進行了兩次改革。這兩次改革雖然對參保個人採取了激勵措施，但激勵作用較小或存在許多不足。當前，急需改革全國統籌的基本養老保險基金計發辦法，採取新的激勵措施，切實建立公平合理的、具有可操作性的目標模型。

　　1997年以來，我國基本養老保險基金計發辦法已經歷了兩次改革，雖然這兩次改革在一定程度上起到了完善基本養老保險制度的作用，但與基本養老保險全國統籌的要求相比，仍然存在較大的差距。基本養老保險基金的計發辦法直接影響着參保個人繳費的積極性，進而影響到基本養老保險基金的收支平衡，因此，近年來引起了各方的關注。目前，基本養老保險基金計發的平均主義已經延緩了提高基本養老保險統籌層次的進程，因此，急需採取新的激勵措施。下面通過對與這兩次改革有關的兩個重要文件的繳費激勵性措施的詳細分析來說明基本養老保險基金計發辦法改革的必要性，並提出改革的目標模型。

　　一、有關國發[1997]26號文件計發辦法的繳費激勵功能分析

　　《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》就是國發[1997]26號文件，該文件規定：個人賬戶規模為本人繳費的11%，個人繳費全部記入個人賬戶，其餘部分從繳費中划入。個人賬戶儲存額，每年參考銀行同期存款計算利息。個人賬戶儲存額只用於職工養老，不得提前支取，職工調動時，個人賬戶全部隨同轉移，職工死亡時，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。國發[1997]26號文件還規定：在1997年7月16日之後參加工作的職工，個人繳費年限累計滿15年的，退休后按月發給基本養老保險基金，基本養老保險基金由基礎和個人賬戶養老金組成。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基礎養老金待遇，其個人賬戶儲存額一次性支付給本人。1997年7月16日之前參加工作之後退休的職工，也要符合累計繳費年限（含視同繳費年限）滿15年的規定。國發[1997]26號文件對參保個人具有以下激勵功能：

　　第一，個人繳費完全記入個人賬戶，並計算利息，相當於強制性儲蓄。這種強制性儲蓄能夠激勵廣大勞動者參與基本養老保險基金的繳納。

　　第二，累計繳費滿15年才能享受基本養老保險基金的規定，可激勵勞動者力爭繳費滿15年。

　　第三，個人賬戶資金中包含從用人單位划入的本人繳費工資的3%，既能夠激勵明知自己繳費不能滿15年的職工參保，又能激勵累計繳費時間滿15年的職工繼續參保。

　　但不可否認的是，這種基礎養老金的計發辦法體現了平均分配的思想，但削弱了國發[1997]26號文件的激勵作用。比如，該文件規定：退休時的基礎養老金月標準為省、自治區、直轄市或地（市）上年度職工月平均工資的20%。在同一統籌地區，只要繳費滿15年，基礎養老金都一樣。統籌部分佔繳費工資的17%，個人賬戶部分佔繳費工資的11%，而個人賬戶部分佔繳費工資的8%是個人繳費形成的。

　　因此，國發[1997]26號文件對於累計繳費滿15年者繼續繳費有一定的激勵作用，但激勵作用較小。

　　二、有關國發[2005]38號文件計發辦法的繳費激勵功能分析

　　隨着我國基本養老保險制度由現收現付制向部分積累制轉軌，養老保險的隱性逐漸顯性化為在崗職工基本養老保險的個人賬戶空賬，個人賬戶空賬的規模巨大導致財政補助的壓力過大。為了減少個人賬戶規模，國發[2005]38號文件對基本養老保險基金的計發辦法進行了改革。《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》就是國發[2005]38號文件，該文件規定：為與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再划入個人賬戶。同時，進一步完善鼓勵職工參保繳費的激勵約束機制，相應調整基本養老保險基金計發辦法。 國發[1997]26號文件實施后參加工作、繳費年限累計滿15年的人員，退休后按月發給基本養老保險基金。基本養老保險基金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。1997年7月16日之前參加工作之後退休的職工，也要符合累計繳費年限（含視同繳費年限）滿15年的規定。國發[2005]38號文件繳費規定的激勵功能為：

　　第一，縮小了個人賬戶規模，個人賬戶資金全部由個人繳費形成，個人賬戶儲存額具有個人產權的性質，有一定的激勵作用。

　　第二，基礎養老金的計發辦法體現了權利與義務相關的原則。國發[2005]38號文件規定，退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。這對累計繳費滿15年者繼續繳費的激勵作用較大，與國發[1997]26號文件相比是個進步。

　　第三，累計繳費滿15年才能享受基礎養老金，這能激勵勞動者力爭繳費滿15年。

　　但是，國發[2005]38號文件對基本養老保險基金的計發辦法在繳費的激勵作用方面也有以下一些不足：

　　一是如上述第一點所說的這種強制性儲蓄未必能得到參保個人的支持，這還要取決於統籌賬戶基金的計發辦法。

　　二是由於用人單位繳費全部進入統籌賬戶，對於明知或預計難以達到累計繳費滿15年的職工來說，統籌賬戶的繳費激勵作用很小甚至為零。

　　三是在不斷提高基本養老保險統籌層次的過程中，尤其是在全國統籌的條件下，國發[2005]38號文件中基礎養老金計發辦法的繳費激勵作用受到質疑。國發[2005]38號文件指出，基礎養老金與所在地區在崗職工月平均工資掛鈎，這種掛鈎如不合理，有可能引發退休問題。提高統籌層次，要堅持享受待遇權利與繳費義務高度正相關的原則。具體而言，統籌賬戶基金的分配要遵循基礎養老金的待遇水平與對統籌賬戶的貢獻高度正相關的原則。市場經濟條件下人才是流動的，一個人一輩子在數個省工作過，是很正常的事情；實行基礎養老金與退休前職工所在地的在崗職工平均工資掛鈎，不能真正反映職工一生對統籌賬戶的貢獻。

　　三、統籌賬戶基金計發辦法改革的目標模型

　　通常，個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據職工退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。個人賬戶基金具有個人產權的性質，不會影響人們參與提高基本養老保險統籌層次的積極性。然而，統籌賬戶基金的計發辦法對不同收入水平的群體參與中央統籌的態度影響很大。

　　如前所述，國發[1997]26號文件實施后參加工作、繳費年限累計滿15年的人員，退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。那麼，基本養老保險實現中央統籌后，基礎養老金與當地上年度在崗職工月平均工資有關，這時的“當地”是縣、地區還是省？是不是與全國上年度在崗職工的平均工資有關？中央政府在沒有明確統籌賬戶基金計發辦法之前推動全國統籌，很難得到地方政府的積極響應。我們假設：退休時的基礎養老金月標準以全國上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%，則發達地區和高收入群體一定缺乏參與中央統籌的積極性。下面通過具體計算說明：

　　假如深圳市上年度在崗職工月平均工資為3000元，全國上年度在崗職工月平均工資為1200元，深圳張三指數化月平均繳費工資為2000元。如“當地”是指地區即深圳，那麼張三基礎養老金基數為（3000+2000）/2=2500元；如“當地”是指全國，那麼張三基礎養老金基數為（1200+2000）/2=1600元。基本養老保險統籌基金不同的計發辦法直接影響着各個地區乃至參保個人對提高統籌層次的態度。

　　可見，為了贏得各個地區與廣大參保民眾的積極支持，在推動基本養老保險全國統籌之前，中央政府就必須公布統籌賬戶基金的計發辦法。同理，在推動基本養老保險省級統籌之前，省級政府也必須公布統籌賬戶基金的計發辦法。統籌賬戶基金的計發辦法應當體現享受待遇權利與繳費義務高度正相關的原則。

　　下面通過圖形來說明社保新人基礎養老金的計發辦法。

　　如上圖所示：橫軸為參保個人對統籌賬戶貢獻的資金數額，縱軸為基礎養老金的數額，AB線為45度線，線段AG為對統籌賬戶貢獻的最小值，線段BH為對統籌賬戶貢獻的最大值，梯形AGHB為統籌賬戶的基金總額，EF線為水平線，AB、CD、FE三條線相交於K點，四邊形EGHF為正方形。

　　計發方法的選擇說明：如果統籌賬戶基金按照AB線分配，由於AB線的任何一點的橫坐標都等於其對應的縱坐標，加上基本養老保險的個人賬戶資金完全是由個人繳費形成，並且有個人產權的性質，那麼基本養老保險籌資模式就成了完全積累制。這種計發辦法顯然不符合我國基本養老保險制度設計的初衷。如果按照EF線分配，不論對統籌賬戶的貢獻大小，基礎養老金都完全一樣，這種制度設計難以調動發達地區和高收入群體參與中央統籌的積極性。如果按照CD線分配，則繳費多的職工一定比繳費少的職工領取的基礎養老金多，這既體現了社會保險權利與義務正相關的原則，又體現了社會保險的再分配功能，分配時向低收入群體進行了傾斜。更加精確地說，角DKF的正切（FD與FK 之比）必須大於0.5。因為在都達到累計繳費滿15年的條件下，EF線表示基礎養老金與對統籌賬戶的貢獻完全不相關，而AB線表示基礎養老金與對統籌賬戶的貢獻完全相關，CD線（其中：FD/FK=0.5）表示基礎養老金與對統籌賬戶的貢獻中度相關。要調動發達地區或高收入群體參加全國統籌，FD與FK 之比就必須大於0.5，即體現基礎養老金與對統籌賬戶的貢獻高度正相關的原則。

　　假設：基礎養老金為y，個人對統籌賬戶的貢獻為x，參保群體對統籌賬戶貢獻的中位數為a，角DKF正切為m，則：y=a+(x-a)m。

　　其中，m的取值大小反映了國家對基礎養老金分配的價值取向。如果國家要在這個領域體現公平優先，則m小於0.5；如果國家要在這個領域體現效率優先，則m大於0.5；如果國家要在這個領域體現效率與公平並重，則m等於0.5。

　　按照這種方式分配統籌賬戶基金，不必考慮職工一輩子在多個地區工作的問題，也不會引發退休移民問題。這樣就不必計算職工的指數化工資，也不必考慮各地區在崗職工平均工資的準確性問題，這種計發辦法操作起來比較簡單。

　　也許有人會問：統籌賬戶基金採取現收現付制，沒有記錄勞動者對統籌賬戶的貢獻，怎能按照基礎養老金與繳費貢獻正相關計發基礎養老金呢？筆者認為：我國城鎮企業職工的基本養老保險的統籌賬戶與個人賬戶的繳費比例都是固定的，只要記錄了個人賬戶的繳費本金以及利息數額，就可以推算出統籌賬戶的繳費本金數額。換句話說，筆者提及的對統籌賬戶的貢獻是名義統籌賬戶的資金總額。引入名義統籌賬戶更加方便，只要使退休者領取基礎養老金與其名義統籌賬戶總額高度正相關即可，各人領取的基礎養老金總和未必等於其名義統籌賬戶資金的總和。

　　一方面，在平均預期壽命之前死亡的退休者，基礎養老金只能領到死亡之時，名義統籌賬戶餘額不能繼承。基礎養老金的設立，關鍵在於不同壽命的退休者之間的互濟性。

　　另一方面，由於物價水平和工資水平的變動，退休者張三和李四，張三每月領取的基礎養老金不一定等於退休之時名義統籌賬戶資金總額除以平均余命的月數，只要張三、李四領取的基礎養老金與退休之時的名義統籌賬戶資金總額正相關即可。進一步而言，由於個人賬戶養老金具有個人產權性質，養老金的計發關鍵在於處理好兩個平衡問題：第一，要處理好退休者之間基礎養老金的橫向平衡問題；第二，要處理好退休者與在職者之間收入水平的橫向平衡問題。名義統籌賬戶製為實現這兩個平衡提供了很好的條件。

　　用人單位為職工繳納的基本養老保險費（繳費工資的20%）屬於職工的一部分，作為職工對基本養老保險統籌賬戶的貢獻。由於人才的流動性，基礎養老金與當地在崗職工平均工資掛鈎的做法對於社保新人是不合理的。筆者認為：社保新人的基礎養老金計發辦法應當體現享受待遇權利與繳費義務正相關的原則，這樣就不會引起退休移民問題。對於社保老人的基礎養老金，則可以與退休前所在地市（不是縣，也不是省，更不是全國）上年度在崗職工的平均工資掛鈎。社保中人的過渡養老金可與其養老保險轉制前所在工作地區的上年度在崗職工的平均工資掛鈎，對於有繳費記錄的工作年限的基礎養老金則與繳費貢獻正相關。

　　以上討論了累計繳費時間滿15年的情形，對於累計繳費時間未達到15年者，也要從統籌賬戶中劃出其個人賬戶累計繳費本金的3/8作為回報。部分積累制的統籌賬戶是現收現付制，基本上沒有利息，因此，劃出一些統籌賬戶資金給累計繳費時間不滿15年者，也只能相當於個人累計繳費總額的3/8。唯有如此，才能調動各類群體參加基本養老保險，維護社會保險法律的強制性，也只有這樣，才能調動各類群體與政府密切合作，加速基本養老保險的全國統籌。

　　目前，我國事業單位職工養老金制度已經開始按照城鎮企業職工基本養老保險的模式進行改革，機關單位職工養老金制度也必將與事業單位職工一樣進行改革。全國統籌的城鎮企業職工基本養老保險模式，同時還是統一全國农民工養老保險制度的目標模式。因此，基本養老保險統籌賬戶基金計發辦法改革的目標模型不僅是推進基本養老保險全國統籌的重要手段，而且是建立全國統一的機關事業單位職工、城鎮企業職工、农民工基本養老保險的制度平台。

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　　某建築公司失業人員趙某，經平邑縣辦公室培訓后，拒不接受所介紹的工作，被依法停止失業金。趙某不服，到監察部門進行投訴，工作人員拿出《山東省條例》給他作了詳細解釋，令其心服口服。

　　 原來，趙某失業后，平邑縣勞動就業辦公室對其進行了為期3個月的技能培訓，並介紹他到有關單位就業，兩次是與他以前單位一樣的建築公司，一次是與培訓專業一樣的電焊工崗位。趙某均以離家遠或工作累為借口，不接受工作介紹。《山東省失業保險條例》第14條規定，失業人員在領取失業保險金，停止領取失業保險金，並同時停止享受其他失業保險的情形有7種，其中第6種就是指“無正當理由，拒不接受當地政府指定的部門或者機構介紹工作的”。在多次宣傳這一政策趙某仍無動於衷的情況下，平邑縣失業保險經辦機構遂停止了他的失業金。

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最低生活保障對象範圍

1、 無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或人的居民；

2、 領取社會救濟金或失業救濟期滿仍未重新就業，家庭人均收入低於最低生活保障標準的居民；

3、 在職或下崗人員在領取或、基本生活費以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低於最低生活保障標準的居民；

4、 家庭人均收入低於最低生活保障標準的其他社會困難戶。

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實施範圍

保障金的繳納、使用與支付

保障金的管理

監督與處罰

（一）實施範圍

凡在我省參與建築工程項目招投標的建築業企業和申領建築工程施工許可證的建設單位都必須建立农民工保障金制度。

（二）保障金的繳納、使用與支付

1、每一項目的农民工工資保障金按下列規定繳納：

（1）建設單位按工程價的2％繳納农民工工資保障金。

（2）總承建施工企業中標后，投標保證金（投標總價2％）不再退回企業，直接轉為农民工工資保障金，若投標保證金不足中標價2％，須補足2％作為农民工工資保障金。

2、农民工工資保障金由建設行政主管部門負責管理，專戶儲存、專款專用，任何單位和個人不得挪用。

农民工工資保障金由行政部門監督使用。

3、建築業企業在參與建築工程項目招投標時，必須對农民工工資保障金的問題作出以下：

（1）建築業企業在競標時必須在標書中如實反映其以前所承建工程中工資支付的情況，需特別註明截止競標之日止，是否存在拖欠或剋扣农民工工資的行為。

（2）建築業企業在競標時必須在標書中承諾中標后能夠及時、足額存入农民工工資保障金。

（3）建築業企業在競標時必須在標書中承諾：一旦其承包的建築工程項目中出現拖欠職工工資情況的，可由建設行政主管部門從工資保障金中先予划支。

工程投標申請人提交的不具備以上三項內容的，在資格審查時對其實行“一票否決”。同時，如經發現建築業企業沒有如實反映工資支付情況，或無故不足額存入工資保障金的，由建設行政主管部門通報批評，並記入建設部門和勞動保障部門的企業誠信檔案，在年檢及下次招標中予以相應懲罰。

4、建設單位申領施工許可證時，必須以書面形式對农民工工資保障金的問題作出以下承諾：為保障按時足額支付农民工工資，將足額存入农民工工資保障金。一旦出現拖欠工程款導致建築業企業無法按時足額支付农民工工資時，可由建設行政主管部門從工資保障金中先予划支。

5、建築業企業繳納的工資保障金專項用於解決拖欠或無故剋扣农民工及其他職工工資的問題。出現以下情況之一的，可從其存入的工資保障金中先予划支：

（1）建築業企業拖欠农民工及其他職工工資的。

（2）建築工程項目實行分包后，各專業及勞務分包企業拖欠农民工及其他職工工資的。

（3）其他依法應支付的工資而未支付的。

（三）保障金的管理

1、建設單位繳納的工資保障金專項用於解決因建設單位拖欠工程款導致建築業企業無法支付农民工及其他職工工資的問題。若出現建設單位拖欠工程款而導致建築業企業無法支付农民工及其他職工工資的情形時，可從其存入的工資保障金中先行划支。

2、工程建設單位與承建施工企業簽訂正式合同后，建設單位和承建施工企業應及時將农民工工資保障金足額存入建設工程招投標辦公室指定的帳戶，持銀行憑證方可到建設行政主管部門申辦建築施工許可證，同時到勞動保障行政部門登記備案。沒有銀行出具的憑證，建設行政主管部門不予頒發建築施工許可證。

3、勞動保障行政部門經調查認定承建施工企業或各專業及勞務分包企業拖欠或無故剋扣农民工及其他職工工資的，責令其限期支付农民工及其他職工工資；逾期仍不予支付的，由勞動保障行政部門向建設行政主管部門提出從建築業企業繳納的工資保障金中先予划支的意見書。勞動保障行政部門經調查認定建築業企業確因建設單位拖欠工程款而無法支付农民工及其他職工工資的，應向建設行政主管部門提出從建設單位繳納的工資保障金中先予划支的意見書。建設行政主管部門接到勞動保障行政部門的意見書後，應在3個工作日內作出如何划支的決定，並由建設工程招投標辦公室具體負責辦理相關手續。

4、工程竣工后，經建設行政主管部門的執法機構和勞動保障行政部門的勞動保障監察機構調查核實，該項目工程沒有發生或不存在拖欠、無故剋扣工資情況后，共同向該工程項目的建設單位和承建施工企業出具相關證明，建設單位和承建施工企業憑此證明到建設行政主管部門辦理工資保障金的退還手續。建設行政主管部門接到承建施工企業或建設單位申請后，應在5個工作日內通知銀行將其所繳納的工資保障金本金或餘額及其利息一併退還承建施工企業或建設單位。

5、建設行政主管部門的執法機構和勞動保障行政部門的勞動保障監察機構在出具沒有拖欠工資情況的有關證明前，必須認真核實是否有工資拖欠的情況。如有以下情況之一的，不予出具沒有拖欠工資行為的有關證明：

（1）無論什麼原因，凡出現拖欠农民工工資行為的；

（2）正在辦理涉及該建築工程項目的職工工資拖欠案件的；

（3）工程竣工后在工地張貼公示，在公示15日內接到拖欠、剋扣工資投訴舉報的。

（四）監督與處罰

1、為減少和避免發生拖欠、剋扣工資行為的發生，各級勞動保障和建設行政主管部門要加強對建築業企業的監管，規範勞動用工管理和勞務分包行為。承建施工企業應與各專業及勞務分包企業依法訂立承包施工合同，明確專業工程及勞務價款的支付時間、方式等，並在7日內向建設行政主管部門備案。各專業及勞務分包企業必須與建築工人個人訂立勞動合同，明確工資以貨幣形式按月發放和總結算方式，並在7日內向當地勞動保障部門進行用工備案。禁止將建築工程發包給無用工資格的個人、組織及“包工頭”，凡因無用工資格的個人、組織及“包工頭”承包建築工程造成拖欠、剋扣农民工工資的，由上一級具有用工資格的發包方承擔連帶責任。

2各級勞動保障行政部門與建設行政主管部門要從維護改革發展穩定大局的高度，充分認識解決拖欠农民工工資問題的重要性，認真履行職責，加強協調配合，確保农民工工資保障金制度的建立以及有效運轉，切實解決建築業拖欠农民工工資問題，維護勞動者合法權益。要依法管理和使用农民工工資保障金。違法違規使用农民工工資保障金的，依法追究法律責任。

[詳見河南省勞動保障廳《關於建立建築行業农民工工資保障金制度切實解決建築業企業拖欠农民工工資問題的通知》（2003年12月17日 豫勞社監察[2003]19號）]

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